საკანონმდებლო და აღმასრულებელი ორგანოები; საკანონმდებლო პროცედურები

⬇ დარიგება (PDF)DOCXსემინარი (PDF)

შედარება: ვინ რას აკეთებს ევროკავშირში

1. ხელისუფლების დანაწილება: სახელმწიფო vs ევროკავშირი
2. ოთხი ორგანოს „პირადობის მოწმობა“
3. სამი „საბჭო“ — და მხოლოდ ორი ევროკავშირისაა
4. ოთხი „პრეზიდენტი“ და უმაღლესი წარმომადგენელი
5. ხმის მიცემა: ვინ, რა უმრავლესობით
6. კონტროლის ბერკეტები: ვინ ვის აკონტროლებს
7. საკანონმდებლო პროცედურები: ორდინარული vs სპეციალური
8. TFEU 294: ოთხი ეტაპი გვერდიგვერდ

ხშირად დასმული კითხვები

ვერაფერი მოიძებნა.

დარიგება

📘 როგორ ვიმუშაოთ ამ კვირაში: ორგანოების ცხრილები და კითხვა-პასუხი — ამ გვერდის თავში („⚖️ შედარება“, „❓ კითხვა-პასუხი“). დარიგება ხსნის, რატომ არის ასე. ხელშეკრულების ციტატები — კონსოლიდირებული ტექსტიდან (15.03.2025), ჩვენი თარგმანით + ორიგინალი. ტერმინები — გაბრიჩიძე 2023-ის მიხედვით → გლოსარი.

დასაწყისი: ხელშეკრულება ამბობს „ორი მესამედი“. კომისიაში კი 27 წევრია

გახსენით TEU მუხ. 17(5):

„2014 წლის 1 ნოემბრიდან კომისია შედგება წევრთა იმ რაოდენობისგან, […] რომელიც წევრი სახელმწიფოების რაოდენობის ორ მესამედს შეესაბამება…“

ორიგინალი: „As from 1 November 2014, the Commission shall consist of a number of members, including its President and the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, corresponding to two thirds of the number of Member States…“

— TEU მუხ. 17(5), კონსოლიდ. 15.03.2025, PDF გვ. 24

27-ის ორი მესამედი — 18. 2026 წლის კომისიაში კი ყოველ სახელმწიფოს თავისი კომისარი ჰყავს — 27.

კითხვა ლექციამდე: ევროკავშირი ხელშეკრულებას არღვევს? თუ ხელშეკრულება შეიცვალა? თუ პასუხი იმავე პუნქტის ბოლოშია?

პასუხი — ამ დარიგების ბოლოს (🔓 სპოილერი). ჯერ თავად სცადეთ.

ხიდი წინა კვირიდან

კვირა 3-ში ოთხი ორგანო ერთ ცხრილში მოკლედ ვნახეთ: ვინ იღებს გაწევრიანების განაცხადს, ვის ეგზავნება გასვლის შეტყობინება, ვინ იძლევა თანხმობას. დღეს ვკითხულობთ: რატომ ასე? რატომ ორი „საბჭო“? რატომ ვერ წარადგენს ევროპარლამენტი კანონპროექტს — და რატომ ვერ მიიღებს საბჭო კანონს მის გარეშე?

I. ხელისუფლების დანაწილება — თუ ინსტიტუციური ბალანსი?

სახელმწიფოში ვიცით: პარლამენტი იღებს კანონს, მთავრობა ასრულებს, სასამართლო განსჯის. ევროკავშირში ეს სქემა არ მუშაობს. გაბრიჩიძე: ცალკეულ ორგანოებს ვერ დავაკვალიფიცირებთ ერთმნიშვნელოვნად საკანონმდებლოდ ან აღმასრულებლად — საბჭოსა და კომისიას ერთდროულად აქვთ პოლიტიკური, საკანონმდებლო და აღმასრულებელი ფუნქციები; მკვეთრად გამიჯნულია მხოლოდ მართლმსაჯულება (2023, გვ. 37, პარ. 116). მიუხედავად ამისა, სტრუქტურა დე ფაქტო ურთიერთშეზღუდვის სისტემაა (პარ. 117).

ხელშეკრულება ამის ნაცვლად ორ წესს აწესებს:

„თითოეული ორგანო მოქმედებს ხელშეკრულებებით მისთვის მინიჭებული უფლებამოსილების ფარგლებში […]. ორგანოები ერთმანეთთან ურთიერთკეთილსინდისიერ თანამშრომლობას ახორციელებენ.“

ორიგინალი: „Each institution shall act within the limits of the powers conferred on it in the Treaties, and in conformity with the procedures, conditions and objectives set out in them. The institutions shall practice mutual sincere cooperation.“ — TEU მუხ. 13(2), PDF გვ. 21

ეს არის ინსტიტუციური ბალანსი: ორგანომ არ უნდა „მიითვისოს“ სხვისი როლი — თუნდაც საქმის დაჩქარების მიზნით. სწორედ ამაზეა ამ კვირის სემინარი (Isoglucose, 1980).

ორი ლოგიკა ერთ სისტემაში. TEU 10(2): მოქალაქეები „პირდაპირ“ წარმოდგენილი არიან ევროპარლამენტში, სახელმწიფოები — ევროპულ საბჭოში (მეთაურებით) და საბჭოში (მთავრობებით). კომისია კი — ევროკავშირის ზოგადი ინტერესია (TEU 17(1)). ამიტომ ყველა მნიშვნელოვანი გადაწყვეტილება ორ ხაზს აერთიანებს: ზეეროვნულს (ევროპარლამენტი, კომისია) და სახელმწიფოთაშორისს (ევროპული საბჭო, საბჭო).

📊 → ცხრილი 1: „ხელისუფლების დანაწილება: სახელმწიფო vs ევროკავშირი“.

II. ოთხი ორგანო — ოთხი ფორმულა

ყოველ ორგანოს ხელშეკრულებაში ერთი „განმსაზღვრელი“ წინადადება აქვს. ისწავლეთ ზეპირად — დანარჩენი მათგან გამომდინარეობს.

(PDF გვ. 21–23)

⚠️ ხშირი შეცდომა: სამი „საბჭო“

ევროპული საბჭო (მეთაურები) ≠ საბჭო (მინისტრები) ≠ ევროპის საბჭო (ცალკე ორგანიზაცია, 1949, სტრასბურგი; ევროკავშირის ორგანო არ არის — CoE-ის წესდება, მუხ. 10–11). 📊 → ცხრილი 3.

კონსენსუსი, QMV, უმრავლესობა

ოთხი ორგანო — ოთხი ნაგულისხმევი წესი: ევროპარლამენტი — მიცემული ხმების უმრავლესობა (TFEU 231); ევროპული საბჭო — კონსენსუსი (TEU 15(4)); საბჭო — კვალიფიციური უმრავლესობა (TEU 16(3)); კომისია — წევრთა უმრავლესობა (TFEU 250). ⚠️ კონსენსუსი ერთხმადობა არ არის: ერთხმად ყველას „დიახ“ სჭირდება, კონსენსუსისას — არავინ უნდა იყოს წინააღმდეგი (გაბრიჩიძე 2023, გვ. 44, პარ. 137).

QMV:

„…წევრთა მინიმუმ 55%, მათ შორის მინიმუმ თხუთმეტი, რომლებიც ევროკავშირის მოსახლეობის მინიმუმ 65%-ს წარმოადგენენ.“

ორიგინალი: „…at least 55 % of the members of the Council, comprising at least fifteen of them and representing Member States comprising at least 65 % of the population of the Union. A blocking minority must include at least four Council members…“ — TEU მუხ. 16(4), PDF გვ. 22–23

📊 → ცხრილი 5 · კალკულატორი — „პროცედურები“.

ვინ ვის აგებს პასუხს

ევროპარლამენტს შეუძლია კომისიას უნდობლობა გამოუცხადოს — მიცემული ხმების ორი მესამედით, რომელიც სრული შემადგენლობის უმრავლესობასაც შეადგენს; მაშინ კომისია გადადგება მთლიანად (TFEU 234; TEU 17(8)). საბჭოსა და ევროპულ საბჭოზე ასეთი ბერკეტი არ არსებობს — მათი წევრები ეროვნულ პარლამენტებს ან მოქალაქეებს ექვემდებარებიან (TEU 10(2)). 📊 → ცხრილი 6.

III. როგორ იქმნება კანონი

1. ორი ტიპი — TFEU 289

„ორდინარული საკანონმდებლო პროცედურა არის რეგულაციის, დირექტივის ან გადაწყვეტილების ერთობლივი მიღება ევროპარლამენტისა და საბჭოს მიერ კომისიის წინადადებით.“

ორიგინალი: „The ordinary legislative procedure shall consist in the joint adoption by the European Parliament and the Council of a regulation, directive or decision on a proposal from the Commission.“ — TFEU მუხ. 289(1), PDF გვ. 167

სპეციალური პროცედურა (289(2)): აქტს იღებს ერთი ორგანო, მეორის „მონაწილეობით“ — ან თანხმობით (ვეტო), ან კონსულტაციით (აზრი). რომელი პროცედურაა, ამას სამართლებრივი საფუძველი (კონკრეტული მუხლი) ამბობს. 📊 → ცხრილი 7.

2. TFEU 294 — სამი მოსმენა და მომრიგებელი კომიტეტი

ორდინარული პროცედურა არის ორი პოზიციის შეჯერება: ევროპარლამენტი და საბჭო თითო-თითო ჯერზე „თამაშობენ“, სანამ ტექსტი ერთნაირი არ გახდება. სამი ნიუანსი, რომელსაც ხშირად ავიწყდებათ:

1. პირველ მოსმენას ვადა არ აქვს — ვადები მხოლოდ მეორე მოსმენიდან იწყება (3 თვე, 294(7)).
2. ევროპარლამენტის დუმილი = მიღება: თუ მეორე მოსმენაზე 3 თვეში ევროპარლამენტი გადაწყვეტილებას არ მიიღებს, აქტი საბჭოს პოზიციის რედაქციით „მიღებულად ითვლება“ (294(7)(a)).
3. „სრული შემადგენლობა“: მეორე მოსმენაზე საბჭოს პოზიციის უარყოფასა ან შეცვლას ევროპარლამენტის სრული შემადგენლობის უმრავლესობა სჭირდება (294(7)(b)–(c)) — 720-დან 361.

📊 → ცხრილი 8 · ნაბიჯ-ნაბიჯ — „პროცედურები“.

3. ვინ იწყებს? — კომისიის „მონოპოლია“ და მისი საზღვრები

კომისიის წინადადებას საბჭო მხოლოდ ერთხმად ცვლის (TFEU 293(1)) — ეს იცავს კომისიის ინიციატივას. ევროპარლამენტს საკუთარი ინიციატივა არ აქვს, მაგრამ შეუძლია სთხოვოს კომისიას (TFEU 225); იგივე შეუძლია საბჭოს (241) და მინიმუმ მილიონ მოქალაქეს (TEU 11(4)). კომისია ვალდებული არ არის — მაგრამ უარის მიზეზი ევროპარლამენტსა და საბჭოს უნდა აცნობოს. (გაბრიჩიძე 2023, გვ. 56–57, პარ. 175–177)

4. ⚖️ კონსულტაცია — „მხოლოდ“ აზრი?

1979 წელს საბჭომ რეგულაცია მიიღო ისე, რომ ევროპარლამენტის აზრს არ დაელოდა — მიუხედავად იმისა, რომ ხელშეკრულება კონსულტაციას ითხოვდა. სასამართლომ რეგულაცია გააუქმა:

„…[კონსულტაცია] არის საშუალება, რომელიც პარლამენტს საშუალებას აძლევს რეალურად მიიღოს მონაწილეობა საკანონმდებლო პროცესში. […] ის ასახავს ფუნდამენტურ დემოკრატიულ პრინციპს, რომ ხალხი ხელისუფლების განხორციელებაში წარმომადგენლობითი ასამბლეის მეშვეობით მონაწილეობს.“

ორიგინალი: „…is the means which allows the Parliament to play an actual part in the legislative process of the Community. Such power represents an essential factor in the institutional balance intended by the Treaty. Although limited, it reflects at Community level the fundamental democratic principle that the peoples should take part in the exercise of power through the intermediary of a representative assembly.“

— CJEU, 138/79, Roquette Frères v Council (Isoglucose), ECLI:EU:C:1980:249, პარ. 33, PDF გვ. 27

დეტალები და არგუმენტები — სემინარზე.

IV. 🔎 წყაროს კრიტიკა — წიგნი და ხელშეკრულება

გაბრიჩიძე 2023-ის V თავი ამ კვირის ძირითადი საკითხავია. ის კარგად ხსნის ლოგიკას, მაგრამ რამდენიმე მუხლის ნომერი და ციფრი არ ემთხვევა ხელშეკრულების ტექსტს. გამოცდაზე — ხელშეკრულების ვერსია.

სრული სია — ლექტორის „შეცდომების“ გვერდზე.

გადამოწმების კითხვები

1. რატომ არ ჯდება ევროკავშირი ხელისუფლების დანაწილების კლასიკურ სქემაში? რა ცნებით ანაცვლებს მას ხელშეკრულება (TEU 13(2))?
2. TEU 10(2)-ის მიხედვით, რომელ ორგანოებში არიან წარმოდგენილი მოქალაქეები და რომელში — სახელმწიფოები?
3. დაასახელეთ ევროპული საბჭოსა და საბჭოს სამი განსხვავება (შემადგენლობა, ფუნქცია, ხმის მიცემა).
4. კონსენსუსი და ერთხმადობა — რა განსხვავებაა?
5. რას ნიშნავს კომისიის „ინიციატივის მონოპოლია“? რა ბერკეტი აქვს ევროპარლამენტს, საბჭოს და მოქალაქეებს?
6. ვინ ირჩევს კომისიის პრეზიდენტს და რა უმრავლესობით? რა როლი აქვს ევროპულ საბჭოს?
7. TFEU 294: ევროპარლამენტი მეორე მოსმენაზე 3 თვე დუმს. რა ხდება?
8. რა განსხვავებაა თანხმობასა და კონსულტაციას შორის? რა შედეგი აქვს კონსულტაციის დარღვევას (Isoglucose)?
9. იოანინას კომპრომისი ვეტოა? რას ამბობს დეკლარაცია №7?
10. რატომ ჰყავს კომისიას 27 წევრი, თუ TEU 17(5) „ორ მესამედს“ ამბობს?

წყაროები

პირველწყაროები (ღია, ოფიციალური):

• TEU / TFEU — consolidated versions (EUR-Lex CELEX 02016ME/TXT-20250315, consolidated 15.03.2025) — TEU მუხ. 10, 11(4), 13–18, 47, 48; TFEU მუხ. 19, 22, 24–25, 43, 223–250, 263, 289–294; ოქმი №6; დეკლარაცია №7.
• CJEU, Case 138/79, SA Roquette Frères v Council, 29 October 1980, ECLI:EU:C:1980:249.
• European Council Decision 2013/272/EU of 22 May 2013 concerning the number of members of the European Commission (OJ L 165, 18.6.2013, p. 98).
• European Council Decision (EU) 2023/2061 of 22 September 2023 establishing the composition of the European Parliament (OJ L 238, 27.9.2023, p. 114).
• European Council Decision 2009/881/EU of 1 December 2009 on the exercise of the Presidency of the Council (OJ L 315, 2.12.2009, p. 50).
• Council Decision 2009/878/EU of 1 December 2009 establishing the list of Council configurations (OJ L 315, 2.12.2009, p. 46).
• Council Decision (EU) 2016/1316 of 26 July 2016 amending Decision 2009/908/EU (OJ L 208, 2.8.2016, p. 42).
• Statute of the Council of Europe, London, 5 May 1949 (UNTS vol. 87, No. 1168).

ღია სახელმძღვანელო:

• K.-D. Borchardt, The ABC of EU Law (European Commission, 2023), doi:10.2775/745544 — CC BY 4.0.

სილაბუსის ლიტერატურა (საავტორო უფლებით დაცული — ხელმისაწვდომია ბიბლიოთეკაში):

• გ. გაბრიჩიძე, ევროპის კავშირის სამართალი, მე-2 გამოცემა (2023), გვ. 36–67 (თავი V.I.1–8 — ორგანოები) და 128–135 (თავი IX — საკანონმდებლო პროცედურები).
• გ. მირიანაშვილი, ევროპის კავშირის სამართალი, ნაწილი I (2022) (რეკომენდებული).

სემინარი

სემინარი 4 — „ვერ დაგელოდეთ“

ფორმატი: Case Method · 50 წთ · ორი გუნდი (მომჩივანი + ევროპარლამენტი / საბჭო) → პლენარული დისკუსია → „სასამართლო“ მოსამზადებლად: დარიგება (კვირა 4), ნაწილი I და III.4 · ცხრილები 1, 7 · ქეისის ფაქტები ქვემოთ

რატომ ეს ქეისი

ხელშეკრულება ხშირად ამბობს: საბჭო იღებს აქტს „ევროპარლამენტთან კონსულტაციის შემდეგ“. ევროპარლამენტის აზრი საბჭოს არ ბოჭავს. მაშ, რა მოხდება, თუ საბჭო ამ აზრს უბრალოდ არ დაელოდება — განსაკუთრებით მაშინ, როცა ვადა იწურება და პარლამენტი თავად აჭიანურებს?

ეს ინსტიტუციური ბალანსის ქეისია: რამდენად ღირს „მხოლოდ“ აზრი?

ნაწილი A — ფაქტები

SA Roquette Frères v Council of the European Communities, Case 138/79, 1980

1. 1978 — სასამართლომ იზოგლუკოზის მწარმოებლებისთვის დაწესებული მოსაკრებელი თანასწორობის პრინციპის დარღვევად მიიჩნია (შაქრის მწარმოებლებთან შედარებით). საბჭოს შეეძლო ახალი ზომების მიღება. (პარ. 6, PDF გვ. 20)
2. 1979-03-07 — კომისიამ წარადგინა წინადადება: იზოგლუკოზის წარმოების კვოტები, 1979 წლის 1 ივლისიდან. 1979-03-19 — საბჭომ ევროპარლამენტს აზრი სთხოვა EEC-ის მუხ. 43(2)-ით და აპრილის სესიაზე განხილვა ითხოვა. (პარ. 7–8, PDF გვ. 20–21)
3. ევროპარლამენტის კომიტეტებმა საკითხი განიხილეს; 1979-05-10 — დებატები პლენარულ სესიაზე; 05-11 — ევროპარლამენტმა რეზოლუციის პროექტი უარყო და კომიტეტს დაუბრუნა. (პარ. 9, PDF გვ. 21)
4. მაისის სესია ბოლო იყო 1979 წლის 17 ივლისს პირველად პირდაპირ არჩეული ევროპარლამენტის შეკრებამდე. ბიურომ დამატებითი სესია არ დანიშნა, მაგრამ ორჯერ (03-01, 05-10) აღნიშნა, რომ საბჭოს ან კომისიას შეეძლო რიგგარეშე სესიის მოთხოვნა. (პარ. 10, PDF გვ. 21–22)
5. 1979-06-25 — საბჭომ რეგულაცია 1293/79 აზრის გარეშე მიიღო. პრეამბულაში ჩაწერა, რომ ევროპარლამენტს „კონსულტაცია ჩაუტარდა“ და მაისის სესიაზე აზრი არ გამოუთქვამს. (პარ. 11, PDF გვ. 22)
6. Roquette Frères-მა (კვოტა დანართში — 15 887 ტონა) რეგულაციის ბათილობა მოითხოვა. საქმეში ევროპარლამენტი ჩაერთო — მომჩივნის მხარეს. (პარ. 12, 15, 17, PDF გვ. 22–24)

სამი კითხვა, რომელიც სასამართლოს წინაშე იდგა:

1. შეუძლია თუ არა კომპანიას რეგულაციის გასაჩივრება? (EEC 173 — დღეს TFEU 263)
2. შეუძლია თუ არა ევროპარლამენტს საქმეში ჩარევა — თუ ხელშეკრულება მას სარჩელის შეტანის უფლებას არ აძლევს?
3. დაარღვია თუ არა საბჭომ არსებითი პროცედურული მოთხოვნა?

ნაწილი B — ორი გუნდი

ნაწილი C — მოსამზადებელი კითხვები (ყველა სტუდენტისთვის)

1. ევროპარლამენტის აზრი საბჭოს არ ბოჭავს. მაშ, რატომ უნდა იყოს მისი უგულებელყოფა აქტის ბათილობის საფუძველი? (TEU 13(2); TEU 10(1)–(2))
2. საბჭოს არგუმენტი — „თქვენ თავად დააგვიანეთ“ — სამართლიანია? რა უნდა გაეკეთებინა საბჭოს, სანამ აზრის გარეშე იმოქმედებდა? (მინიშნება: ფაქტი 4)
3. დღეს TFEU 43(2) ბაზრის საერთო ორგანიზაციისთვის ორდინარულ პროცედურას ითვალისწინებს. შეიძლება თუ არა Isoglucose-ის მსგავსი ქეისი დღეს — და სად? (ცხრილი 7; TFEU 22(1); 43(3))
4. 1980 წელს ევროპარლამენტს ბათილობის სარჩელის უფლება არ ჰქონდა. დღეს TFEU 263 (მეორე აბზაცი) ვის ასახელებს?

დავალება

სახელმძღვანელოები

• სავალდებულო გაბრიჩიძე 2023 — თავი 5. ევროპის კავშირის ორგანოები და სხვა დაწესებულებები; თავი 9. საკანონმდებლო პროცედურები (გვ. 36–67, 128–135)
  ორგანოები (V.I.1–8) + საკანონმდებლო პროცედურები
• რეკომენდებული მირიანაშვილი 2022 — თავი 6. ძირითადი ინსტიტუტები; თავი 10. საკანონმდებლო პროცედურები (გვ. 167–237, 332–349)

პირველწყაროები — წაიკითხეთ დედანში

სასამართლო პრაქტიკა

• Roquette Frères v Council (Isoglucose) — CJEU, 1980 · ECLI:EU:C:1980:249
  პარლამენტის კონსულტაცია — არსებითი პროცედურული მოთხოვნა

დამატებით საკითხავი

• K.-D. Borchardt, The ABC of EU Law (ევროკომისია, 2023) — CC BY 4.0 ღია წვდომა — გვ. 62–79, 111–119
  ორგანოები; საკანონმდებლო პროცესი

← კვირა 3